75 Jahre UNO – ohne Alternative

Am 26. Juni 1945 wurde in San Francisco die UNO-Charta von den vier Großmächten USA, UdSSR, Volksrepublik China und England (ohne Frankreich) und den Staaten der Anti-Hitler-Koalition, insgesamt 50, unterzeichnet. So kurz nach dem großen Krieg war das nur möglich, weil Roosevelt und Churchill sich schon 1941 auf Neufundland getroffen hatten, um über eine neue Friedensordnung nach dem sicheren Sieg über Nazi-Deutschland zu beraten. Der Völkerbund war schon lange tot, bestand aber formal immer noch, und Churchill sah in ihm trotz seines Scheiterns ein Vorbild für eine neue effektive Friedensorganisation. Roosevelt hingegen meinte, dass in einer starken amerikanisch-britischen Militärachse eine bessere Garantie für den künftigen Frieden liege. Er wollte auch die Staaten, die mit den Nazis kollaboriert hatten oder nicht in der Lage gewesen waren, sich den Nazis entgegenzustellen, nicht an den Entscheidungen über den Weltfrieden beteiligen. Zudem wollten die Briten ihr Zollpräferenzsystem gegenüber den Commonwealth-Ländern auf der Basis der »bestehenden Verpflichtungen« absichern, während die USA die Neuordnung des Rohstoffmarktes auf der Basis der Freiheit des Welthandels regeln wollten. In der gemeinsamen Abschlusserklärung vom 14. August 1941, die als Atlantik-Charta in die Geschichte einging, konnte sich Roosevelt durchsetzen. Eine ständige Organisation für die allgemeine Sicherheit sollte erst nach der Entwaffnung solcher Staaten, die mit Gewalt drohen, entstehen.

Eine Organisation für Frieden und Sicherheit schaffen

Als jedoch die USA von den Japanern auf Pearl Harbour überfallen wurden, waren sie zu einer Erweiterung der Zweierallianz bereit. Gemeinsam entwarfen Churchill und Roosevelt am 1. Januar 1942 eine »Erklärung der Vereinten Nationen«, und bei einem anschließenden Besuch Molotows in Washington war Roosevelt auch bereit, die Sowjetunion und China in die Allianz aufzunehmen. Nur gegen Frankreich hatte er wegen der Kollaboration der Vichy-Regierung weiterhin Vorbehalte. Es blieb ein mühseliger Prozess des Aushandelns. Erst auf der Moskauer Konferenz vom Oktober 1943 konnte Churchill seine Angst um den Bestand des Commonwealth überwinden und die USA sich mit einer ständigen Internationalen Organisation anfreunden. Sofort nach der Konferenz in Teheran machte sich Roosevelt an die Skizzierung einer solchen ständigen Organisation. In den folgenden Diskussionen ging es vor allem um eine effektive Durchsetzung von Entscheidungen eines Exekutivausschusses, an der der Völkerbund offensichtlich gescheitert war, sodann um die Sicherheit, dass keine der Großmächte in dem Ausschuss überstimmt werden konnte. Die Vorschläge wurden noch im selben Jahr im »Outline Plan« zusammengefasst, der für die folgenden Konferenzen in Dumbarton Oaks in der Nähe Washingtons und Jalta die Grundlage der Verhandlungen bildete.

Auf der Gipfelkonferenz von Jalta im Februar 1945 war die Volksrepublik China noch nicht vertreten, und die drei Großmächte konnten sich über die ausstehenden Differenzen einigen. Insbesondere bekam Stalin das uneingeschränkte Veto bei der Abstimmung im Sicherheitsrat, welches für die Sowjets von größter Bedeutung war. Churchill hat in seinen Memoiren über die Gründe berichtet: »Stalin erklärte, die Drei Großmächte seien zwar heute verbündet und keine von ihnen werde Angriffsakte begehen, er befürchte jedoch, die heutigen Führer würden im Laufe der nächsten zehn Jahre verschwinden, und eine neue Generation werde an die Macht kommen, die nicht mehr aus persönlichem Erleben wisse, was wir in diesem Krieg durchgemacht hätten. ›Wir alle‹, erklärte er, ›wollen aber den Frieden auf mindestens fünfzig Jahre hinaus sichern. Die größte Gefahr liegt in einem Konflikt zwischen uns selber; wenn wir einig bleiben, wiegt die deutsche Gefahr nicht schwer. Deshalb müssen wir jetzt überlegen, wie wir diese Einigkeit auch in Zukunft sichern können und welche Garantien nötig sind, damit die drei Großmächte (und vielleicht auch China und Frankreich) eine gemeinsame Front aufrechterhalten. Es muss ein System ausgearbeitet werden, das Konflikte unter den führenden Großmächten verhindert.‹« Stalin spielte auf die Erfahrung im russisch-finnischen Krieg im Dezember 1939 an, als es den Briten und Franzosen gelang, die Sowjetunion im Völkerbund zu isolieren und auszuschließen. »Können wir nicht Garantien bekommen, dass sich so etwas nicht wieder ereignen wird?«, zitiert Churchill Stalin weiter. Und so wurde das Veto-Recht vier Monate später in San Francisco in der UNO-Charta verankert – bei aller späterer Kritik an der häufigen Lähmung des Sicherheitsrats, eine hellsichtige Entscheidung.

Einigen konnten sich die Großmächte allerdings nicht über die Aufnahme des Schutzes der Menschenrechte. Stalin maß ihnen keine besondere Bedeutung für den internationalen Frieden bei und Churchill wollte sie mit Blick auf das Commonwealth nicht in der Charta haben. Für die Kolonien fand Roosevelt einen Ausweg, sie unter eine spezielle Treuhandschaft der UNO zu stellen, die sie auf die Unabhängigkeit vorbereiten solle. Auch hier kämpfte Churchill für den Erhalt des britischen Kolonialreiches und wollte die britischen Kolonien vor der Treuhandschaft bewahren, was ihm gelang.

Effektive Mittel für negativen und positiven Frieden

Die UNO-Charta trat am 24. Oktober 1945 in Kraft, nachdem die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats (Frankreich war inzwischen hinzugekommen) und die Mehrheit der Unterzeichnerstaaten ihre Ratifikationen hinterlegt hatten. Die UNO war nicht die einzige internationale Organisation jener Jahre, die vor allem auf der Initiative der USA beruhten: die Institutionen der Bretton Woods-Konferenz 1944, IWF und Weltbank, bis zum General Agreement on Trade and Tariffs (GATT) 1947. Sie sollten nicht nur den Rahmen einer neuen Völkerrechtsordnung formen, die erfolgreicher den Frieden garantieren könnte als der gescheiterte Völkerbund. Sie waren auch als Instrumente des »freien Westen« konzipiert, dessen Dominanz gesichert werden sollte. Das bedeutete vor allem die Sicherung des Hegemonieanspruchs der USA. Denn es sei an der Zeit, schrieb der republikanische Verleger von »Time« und »Life«, Henry R. Luce, schon 1941, »ernsthaft unsere Aufgabe und unsere Chance als mächtigste und vitalste Nation in der Welt wahrzunehmen und daher in dieser Welt unseren uneingeschränkten Einfluss geltend zu machen, und zwar für Zwecke, die wir für richtig halten, und durch Mittel, die wir für richtig halten.« Das war keine Einzelstimme, sondern zeigte Truman, der nach dem Tod Roosevelts im April 1945 die US-Präsidentschaft übernommen hatte, den Weg. Dessen Außenminister James F. Byrnes formulierte es dann nur etwas anders: »Was wir tun müssen, ist, nicht die Welt für die Demokratie, sondern für die USA sicher zu machen.« Dieser Satz überdauerte alle Administrationen bis auf den heutigen Tag und bedeutete den Ausbau eines gigantischen Militärapparats mit exorbitanten Rüstungshaushalten, die unbedingte Bereitschaft zur Intervention in jedes schwächere Land, welches nicht die Interessen der USA vorrangig bediente, und die vollständige Unterordnung des Völkerrechts unter diese Interessen.

Dass es bisher nicht zu einer militärischen Konfrontation zwischen den größten Mächten gekommen ist, wird vor allem dem atomaren Patt zwischen ihnen zugeschrieben. Wie wären allerdings die letzten 75 Jahre verlaufen, wenn es kein Veto im Sicherheitsrat gegeben hätte? Denn schon im März 1946 hatte Churchill in Anwesenheit von Truman seine berüchtigte »Eiserner Vorhang«-Rede gehalten und eine Bedrohung aus dem Osten durch »zwei finstere Marodeure – Krieg und Tyrannei« beschworen und zur unmittelbaren Kraftprobe mit der Sowjetunion aufgefordert: »Von Stettin an der Ostsee bis hinunter nach Triest an der Adria ist ein Eiserner Vorhang über den Kontinent gezogen.« Obwohl mit Truman bereits unmittelbar nach dem Weltkrieg der »Kalte Krieg« in die Arena der »Vereinten Nationen« eingezogen war, stimmten er und Churchill den Zielen der UNO in Art. 1 der UNO-Charta zu: Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, Entwicklung freundschaftlicher Beziehungen zwischen den Nationen, Achtung und Wahrung der Menschenrechte und die Lösung internationaler Probleme auf der Basis der Zusammenarbeit.

Außerdem wurden in Art. 2 völkerrechtliche Grundprinzipien formuliert, die nach dem Zweiten Weltkrieg den wohl bedeutendsten Beitrag zum Völkerrecht darstellen: der Verzicht auf Androhung und Ausübung von Gewalt, die Unabhängigkeit und souveräne Gleichheit der Staaten. Die Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker, die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates, die internationale gegenseitige Zusammenarbeit zur Lösung wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Probleme sowie die friedliche Beilegung ihrer Streitigkeiten. Es ging den Staaten dabei auch nicht nur um die Abwehr und Verhinderung von Krieg, den sogenannten negativen Frieden. Im neunten Kapitel über »Internationale Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet« formuliert die Charta Aufgaben der Vereinten Nationen zur Verbesserung des Lebensstandards, Förderung der Vollbeschäftigung und zur Lösung internationaler Probleme wirtschaftlicher, sozialer, gesundheitlicher und kultureller Dimension. Selbst die Menschenrechte und Grundfreiheiten, die in der Charta sonst keine weitere Erwähnung finden, müssen »ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache und der Religion« geachtet werden (Art. 55 d). Alles das, was unter den Begriff des »positiven Friedens« gefasst wird, sollte gleichfalls zu den Aufgaben der UNO gehören.

Gewalt und Veto-Recht

Eine Vielzahl von Spezial- und Unterorganisation, vom Internationalen Währungsfonds (IWF) bis zum Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) in Den Haag, ist zur Erfüllung der Aufgaben gegründet worden, der Rahmen des allgemeinen wie humanitären Völkerrechts ist durch zahllose Verträge und Konventionen erweitert worden. Ohne ihre Vermittlung und Arbeit würde der größte Teil der internationalen Beziehungen nicht so geräusch- und problemlos funktionieren. Nur bei der Erfüllung der zentralen Aufgabe, der Friedenssicherung, scheitert die UNO immer wieder. Die Unfähigkeit der UNO, die Kriegsgefahr in der Welt zu bannen und den Frieden zu garantieren, wird ihrer veralteten Konstruktion und vor allem ihrer fehlenden Durchsetzungsfähigkeit angelastet. Kern der Kritik und der wiederholten Forderungen nach Reform ist das Veto-Recht, welches die Handlungsfähigkeit lähme. Doch eines ist sicher, keine Macht wird auf ihr Veto verzichten noch bereit sein, es anderen Staaten zuzugestehen. Alles ist reformierbar, aber die Grundentscheidung aus dem Jahre 1945 solange nicht, wie die Machtkonstellation auch in der Zukunft sich nicht ändert. Gerade in der Zeit wieder zunehmender Großmachtkonfrontation sollte aber die gewalthemmende Funktion des Veto nicht gering geschätzt werden.

Hamburg, den 22. Mai 2020

Anmerkungen:

[1] Norman Paech, Gerhard Stuby, Machtpolitik und Völkerrecht in den internationalen Beziehungen, Hamburg 2013, S. 517 ff., 730 ff.

[2] Henry L. Luce, 1941, The American Century, in: Life v. 17. Februar, S. 63.

[3] Henry H. Arnold, 1949, Global Mission, New York, S. 589.

[4] Winston S. Churchill, 1948, 1985, Der Zweite Weltkrieg, Bern, München, Wien, S. 1102 ff.

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