Dammbruch EU-Militärhaushalte
Jürgen Wagner, Tübingen
Lange mangelte es der Europäischen Union allein schon an einem offiziellen Rüstungshaushalt, um als voll ausgewachsene Militärmacht auf der Weltbühne herumtoben zu können. Und in der Tat schien allein schon der Gedanke, ein solches Budget sei eine realistische Option, bis kürzlich noch reichlich abwegig. Zu vehement hatte sich vor allem Großbritannien gegen alle Versuche in eine solche Richtung gestemmt, witterte es darin doch – nicht zu Unrecht – einen wesentlichen Schritt in Richtung Militärmacht Europa mitsamt einer damit einhergehenden Schwächung der von den Briten präferierten Nato. Seit dem Austrittsreferendum am 23. Juni 2016 hat sich Großbritannien aber von seiner Rolle als Bremser in Sachen EU-Militarisierung verabschiedet – und von da ab gab es auch in Sachen EU-Militärhaushalte kein Halten mehr. Die Arbeiten an der Ausgestaltung nicht eines, sondern gleich mehrerer EU-Militärbudgets wurden unmittelbar nach dem britischen Austrittsreferendum in Windeseile aufgenommen, die nun offizieller Teil des EU-Haushaltes für die Jahre 2021 bis 2027 sind. Spätestens damit wurde die vielbeschworene »Zivilmacht Europa« endgültig zu Grabe getragen.
Legal, illegal, scheißegal!
Nicht dass sich die Antreiber des europäischen Militarisierungsprozesses davon beirren lassen würden, aber der Vollständigkeit halber sollte erwähnt werden, dass europäische Rüstungshaushalte schlicht illegal sind. Diese Auffassung leitet sich aus Artikel 41 Absatz 2 des EU-Vertrags von Lissabon (EUV) recht eindeutig ab, in dem es heißt: »Die operativen Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung dieses Kapitels [Allgemeine Bestimmungen über das Auswärtige Handeln der Union] gehen ebenfalls zulasten des Haushalts der Union, mit Ausnahme der Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen und von Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt.«
Lange wurde dieser Passus – nicht zuletzt auf Drängen Großbritanniens – zu Recht derart interpretiert, dass keinerlei militärrelevante Ausgaben aus dem EU-Haushalt bestritten werden dürfen – eine Auffassung, der sich 2015 auch noch die EU-Kommission anschloss. Als sich die gesamte EU-Machtarchitektur im Anschluss an das britische Austrittsreferendum im Juni 2016 allerdings grundlegend veränderte, begann sich auch rasch eine neue Auslegung durchzusetzen. Seither wird zweigleisig argumentiert: So wird einmal reichlich hanebüchen postuliert, der Begriff »operative Ausgaben« bezöge sich auf »Operationen«, weshalb das Finanzierungsverbot ausschließlich militärische Einsätze betreffe. Und um sicherzugehen, werden die einzelnen Töpfe offiziell zudem nicht auf die Kompetenzgrundlage der »Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik« gestellt, auf die sich allein das Verbot aus Artikel 41(2) bezieht. Stattdessen werden als Kompetenzgrundlagen beispielsweise des Verteidigungsfonds Artikel 173 AEUV (Wettbewerbspolitik) respektive Artikel 179 AEUV (Forschungspolitik) angegeben. Dadurch würden weder die EVF-Gelder für die Erforschung noch die für die Entwicklung von Rüstungsgütern unter das Verbot aus Artikel 41(2) fallen, so die Argumentation.
Allerdings ist es der Kommission nicht erlaubt, die Kompetenzgrundlage so zu wählen, wie ihr gerade der Sinn steht. Maßnahmen, die vorwiegend einem Zweck dienen – dem Aufbau militärischer Fähigkeiten, ein Zweck, der eindeutig der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zuzuordnen ist –, müssen auch zwingend auf der entsprechenden Kompetenzgrundlage beruhen. Auch ein im Auftrag der Linksfraktion Gue/Ngl im EU-Parlament durch den Bremer Juraprofessor Andreas Fischer-Lescano erstelltes Gutachten entlarvte die Manöver der Kommission als Taschenspielertrick. In seinem »Rechtsgutachten zur Illegalität des Europäischen Verteidigungsfonds« vom November 2018 schreibt er, der EVF-Verordnungsvorschlag (EVF-VO) der Kommission enthalte »keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds (EVF).« Es sei eindeutig, dass hier militärische Belange im Vordergrund stünden, die wiederum dem Finanzierungsverbot aus Artikel 41(2) unterlägen: »Kurzum: Es gibt im Inhalt und der Begründung der EVF-VO deutliche Indizien, dass die in der VO geregelte Industrie- und Forschungsförderung nur ein Mittel zum eigentlichen Zweck der Verteidigungsförderung darstellt und dass der Hauptzweck der EVF-VO darin liegt, die strategische Autonomie der EU im Bereich der Verteidigung zu gewährleisten.«
Obwohl die rechtlichen Grundlagen europäischer Militärhaushalte also mehr als fragwürdig sind, schlug der damalige EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker bereits im September 2016 erstmals die Einrichtung eines »Europäischen Verteidigungsfonds« (EVF) vor. Im Mai 2018 folgte dann der offizielle Kommissionsvorschlag für den nächsten EU-Haushalt 2021 bis 2027.
Mobilität – Rüstung – Weltraum – Einsätze
Vorgesehen waren darin 11,5 Mrd. Euro für den EVF, dessen Sinn und Zweck darin besteht, die Erforschung und Entwicklung europaweiter Rüstungsprojekte zu finanzieren. Hierüber sollen Konzentrationsprozesse forciert und die Herausbildung eines europäischen Rüstungskomplexes vorangetrieben werden. Ferner waren 5,8 Mrd. Euro für die »Militärische Mobilität« enthalten, mit der die Infrastruktur vor allem in Osteuropa für schnelle Truppen- und Gütertransporte Richtung Russland »ertüchtigt« werden soll. Und schließlich wurden 14,2 Mrd. Euro für Europäische Raumfahrtprogramme eingestellt, vor allem für Copernicus und Galileo, die von großer militärischer Bedeutung sind. Bei den Angaben handelt es sich immer um Preise von 2018, die deutlich unter den laufenden Preisen liegen (die EU-Kommission hat ärgerlicherweise bislang großteils fast nur Zahlen in Preisen von 2018 veröffentlicht, die deutlich unter den laufenden Preisen liegen. Im Ergebnis liegen die »realen« Budgets in etwa 14 Prozent über den hier angegebenen Werten).
Verwaltet werden sollen diese Fonds nach Verabschiedung von der seit Dezember 2019 existierenden »Generaldirektion Verteidigungsindustrie und Weltraum« (DG Defence), in der die militärisch relevanten Bereiche gebündelt wurden. Dass hier eben auch die – extrem kostspieligen – Weltraumprogramme mit verortet wurden, macht aus Sicht der Kommission Sinn. Industriekommissar Thierry Breton, Chef der DG Defence, wurde dazu im Februar 2020 mit den Worten zitiert: »Ich halte es für unerlässlich, dass sich der Raumfahrtsektor der EU an die neuen geopolitischen, strategischen, industriellen und technologischen Gegebenheiten anpasst. […] Auf europäischer Ebene war es lange Zeit ein Tabu, aber ich glaube, es ist an der Zeit, es zu brechen. […] Ja, Galileo hat eine Verteidigungsdimension. Ja, Copernicus kann Sicherheitsaufgaben dienen. Und ja, dieser Trend muss in Zukunft noch verstärkt werden.«
Ein letzter neuer Haushaltstopf ist nicht nur aufgrund seiner irreführenden Benennung besonders bizarr: die »Europäische Friedensfazilität«. Sie wurde ins Leben gerufen, weil man weiter, wie oben beschrieben, der Auffassung ist, Artikel 41(2) EUV verbiete die Finanzierung von EU-Militäreinsätzen aus dem EU-Haushalt. Da man dies aber dennoch tun möchte, ist die Friedensfazilität kein offizieller Teil des Haushaltes, sondern wird mit Geldern der Einzelstaaten separat befüllt. Sie dient dann aber wiederum dazu, etwa 35 bis 40 Prozent der Kosten von EU-Militäreinsätzen zu finanzieren. Außerdem soll über dieses Budget die »Ertüchtigung« in Form der Ausrüstung und Ausbildung »befreundeter« Akteure bezuschusst werden.
Grundsatzentscheidung
Nach dem ersten Aufschlag der EU-Kommission setzten zähe Verhandlungen sowohl um die einzelnen Rüstungstöpfe als auch um den gesamten EU-Haushalt ein. In der Folge mussten einzelne Posten teils deutliche Kürzungen hinnehmen. Zuletzt erzielten die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfeltreffen am 21. Juli 2020 eine Einigung. Dabei wurden 7,014 Mrd. Euro für den Europäischen Verteidigungsfonds und 1,5 Mrd. für die Militärische Mobilität vorgeschlagen. Die EU-Weltraumprogramme sollen nach dem Willen der Staats- und Regierungschefs 13,202 Mrd. Euro erhalten und für die Europäische Friedensfazilität sind 5 Mrd. Euro vorgesehen.
Diese Zahlen wurden schließlich auch in den Kompromiss für den EU-Haushalt 2021 bis 2027 der Verhandlungsführer von EU-Parlament, Rat und Kommission vom 10. November 2020 und in die abschließenden Entscheidungen Mitte Dezember 2020 übernommen. Die im Verhandlungsprozess vorgenommenen Kürzungen der einzelnen militärischen Posten hatten aber nichts mit einer Ablehnung einer Militärmacht Europa zu tun, sondern waren anderen Dynamiken geschuldet. Denn getragen wird diese Entwicklung von der Überzeugung, in einer Ära der zunehmenden »Konkurrenz großer Mächte« (Ursula von der Leyen) würden die entsprechenden Mittel benötigt, damit sich die Europäische Union (militärisch) behaupten könne.
Thierry Breton als Chef der neu geschaffenen DG Defence formulierte dies folgendermaßen: »Der allmähliche Aufbau einer europäischen Verteidigung ist Teil der jetzt notwendigen ‚hard power‘-Dimension. Dies bedeutet nicht den Verzicht auf unsere historischen Bündnisse. Es geht einfach darum, Europa auf dem geostrategischen Schachbrett der Welt zu behaupten. […] In dieser Hinsicht ist der Europäische Verteidigungsfonds das Instrument, das Europa in die Lage versetzt, über die Technologien zu verfügen, die zur Unterstützung seiner strategischen Autonomie und zur Verringerung seiner Abhängigkeiten erforderlich sind, und in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten eine wettbewerbsfähige industrielle und technologische Verteidigungsbasis zu erhalten, die in der Lage ist, die von den Mitgliedstaaten benötigten Fähigkeiten bereit zu stellen.«
Jürgen Wagner ist geschäftsführendes Vorstandsmitglied der Informationsstelle Militarisierung (IMI) e. V. in Tübingen, siehe auch www.imi-online.de.